最高檢史上首份檢察建議書為何發給教育部?3月12日，最高人民檢察院檢察長張軍第一次以首席大檢察官的身份向十三屆全國人大二次會議作工作報告。這份通篇以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引、有思想有觀點有張力、求真務實、很接地氣、用數據說話、裝滿了人民聲音的報告吸引了各界的目光，報告中提到的“一號檢察建議”引起社會高度關注。
據悉，這份于2018年10月19日向教育部發送的《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（簡稱“一號建議”），是最高檢認真分析辦理的性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件，針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工隊伍管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，歷史上首次以最高檢名義發出的。其核心內容為，建議進一步健全完善預防性侵害的制度機制；加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查；依法嚴肅處理有關違法違紀人員等。
緣起：首席大檢察官的首起抗訴案件
很多人會問，最高檢史上第一份檢察建議書為何發給教育部？這要從首席大檢察官的首起抗訴案件說起。
2018年6月11日，因為一起關于小學教師性侵未成年學生的抗訴案件，最高人民檢察院檢察長張軍首次依法列席最高人民法院審委會會議，最高人民法院院長、首席大法官周強主持，最高法17位審委會委員悉數出席。
此案被告人齊某是一所鄉村小學的班主任，在一年多的時間里，利用午休、晚自習及宿舍查寢等機會，在學校辦公室、教室、無人的宿舍等地方多次對2名被害女童（均為10歲）實施奸淫、猥褻，并以外出看病為由將其中1名女童帶回家中強奸。此外，齊某還在女生集體宿舍多次猥褻多名10歲至11歲的女童。
2016年1月20日，某省高級人民法院終審判決結果為，判決齊某犯強奸罪判處有期徒刑6年，犯猥褻兒童罪判處有期徒刑4年6個月，決定執行有期徒刑10年。
2017年3月3日，最高檢以某省高級法院對齊某強奸、猥褻兒童一案判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，向最高法提出抗訴。
此次審委會上，張軍發表了抗訴意見，明確指出原審判決存在的錯誤，并從情節認定、法律適用、量刑建議等多個方面闡述了檢察機關觀點，得到了最高法院審委會絕大多數委員的一致贊同。最終，最高法經審理采納了最高檢的全部抗訴意見，依法改判齊某無期徒刑。該案例后來被列為最高檢2018年11月下發的第十一批指導案例之一。
向教育部發出史上第一份檢察建議書
正義得到了伸張，但檢察監督并未就此結束。
據最高檢第九檢察廳齊某抗訴案的承辦人介紹：
張軍在案件改判后多次強調，要思考如何把未成年人檢察工作做到起訴之前、延展到裁判之后，為每個家庭、每一所幼兒園和中小學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感。
根據張軍的要求，辦案組的檢察官們結合齊某案開始“解剖麻雀”。
校園應當是最安全的地方，是孩子們健康成長的港灣。檢察官們調研發現，近年來幼兒園和中小學教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學學生犯罪案件呈明顯上升趨勢，如：
3月12日《最高人民檢察院工作報告》披露的，2018年同比上升30%，并且相當數量的案件犯罪時間長、侵害次數多，一案侵犯多名學生，犯罪情節惡劣。
要想遏制和減少未成年學生遭受違法侵犯，不僅要依靠公安司法機關的嚴厲打擊，更有賴于教育主管部門的源頭預防，通過堵漏建制來斬斷伸向孩子們的黑手。
于是有人提出向教育部發送檢察建議，這種想法很快得到最高檢黨組的認可和支持。張軍親自指導部署撰寫工作，連建議書的封皮都是精心設計。最高檢原未檢辦、研究室等部門抽調業務骨干，前后歷經三月，期間數易其稿，最終形成了最高檢歷史上的首份檢察建議書。
“以前最高檢都是對辦案機關提出檢察建議。向有關主管部門發送檢察建議，地方檢察機關有不少實踐，但最高人民檢察院直接向國務院組成部門發送檢察建議，在歷史上尚屬首次。”最高人民檢察院檢委會專職委員、研究室主任萬春說。
因為是“史上首次”，據悉，最高檢對發出“一號建議”十分慎重，建議書的內容曾反復論證修改，還經過了最高檢檢委會會議審議，確保反映的問題精準、提出的建議可行；同時還正式發函征求教育部意見，根據其意見對檢察建議書作了進一步的修改。
最高檢辦公廳主任王松苗對記者介紹，當時分管未檢工作的副檢察長孫謙工作非常細心，建議張軍在發出建議之前與教育部部長先做個溝通。
張軍親自與教育部部長陳寶生通電話后，陳寶生特別重視，除感謝最高檢對預防未成年人性侵犯罪等問題的關注支持外，特別表示希望在建議上加一句“督促地方政府落實”。正是這句話，促進了最高檢黨組要求把工作進一步做到家，陳寶生電話里的建議被張軍在多個場合提及。據內部人士透露，最高檢工作報告分別征求各方意見的五次座談會上，幾乎每個與會者都知曉了教育部部長的這句話。
張軍為何要反復強調陳寶生“督促地方政府落實”八個字？這是因為兩位領導深知，保護祖國的花朵、真正地關心孩子，必須讓制度落地，而最關鍵的一步還在于落實；習近平總書記提出的“全面深化改革，一分部署，九分落實，人民群眾獲得感、幸福感、安全感是最終檢驗標準”，仍然任重而道遠。
上海市法學會未成年人法研究會會長姚建龍接受記者采訪時評價，“一號建議”通過個案促進制度完善、強化未成年人保護機制，案結事不了、放大辦案效果，有力促進了教育部和全國教育部門以及學校加強對未成年學生的保護。
把“一號建議”做成剛性做到剛性
那么，被冠以最高檢歷史上首次稱呼的“一號建議”向教育部發出后，教育部是如何回應的呢？2019年1月17日，北京舉行的全國檢察長會議上，張軍在講話中介紹，最高人民檢察院發出的首份檢察建議得到教育部積極回應。
“教育部黨組收到‘一號建議’后高度重視，于2018年12月29日，向最高檢來函回復”，萬春對記者說，教育部主要領導親自部署落實工作，迅速出臺了《關于進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》，要求各地教育行政部門和學校要切實從性侵害學生案件中吸取教訓，進一步加強預防性侵安全教育、教職員工隊伍管理、安全管理規定落實、預防性侵協同機制構建、學校安全督導檢查等工作。
據悉，雙方的溝通合作實際上在回復前已經展開。12月25日上午，剛成立的專門負責未檢工作的最高檢第九檢察廳迎來了第一批來訪嘉賓，教育部政法司有關負責同志受部主要領導委托，主動登門聽取對“一號建議”落實工作的意見。下一步，教育部還將進一步加強與最高檢的溝通配合，在完善未成年人保護頂層設計、構建未成年人學校保護體系、加強未成年學生法治教育等方面進行深入合作，共同推動“一號建議”落到實處。
檢察建議的生命在于落實，而落實的關鍵在于剛性。
“檢察建議絕不是發出去就了事，要緊緊盯住效果，監督落實情況。”“要通過我們的努力，把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性！”這是張軍最初在2018年大檢察官研討班的明確要求。
“一號建議”發出后，檢察系統的工作更是駛入快車道。記者了解到，為把“一號建議”做成剛性做到剛性，最高檢向各省、自治區、直轄市檢察院，新疆生產建設兵團檢察院印發建議時，要求各地及時將檢察建議書抄報本省教育主管部門及主管省（區、市）領導，并將本省檢察機關開展未成年人保護工作情況、存在的問題一并報送。
之所以這樣要求，最高檢一位負責人對記者說，是因為考慮會同教育行政部門落實將更有力度，司法機關畢竟和行政部門在這個問題上有不一樣的職能和履職方式，很多工作需要檢察機關幫助去促進、協調。因而，最高檢要求“做到剛性”必須“以上率下”，把檢察建議發給各個省檢察長，各省檢察長圍繞具體情況寫出本省的建議，然后給分管省長、給教育行政部門，同時把最高檢的“一號建議”附在后面，督促地方政府落實。
那么，成效如何？最高檢第九檢察廳廳長史衛忠透露，“落實的效果是最高檢和各個省當初都難以想象的。”
截至2019年1月25日，全國25個省（自治區、直轄市）黨委、政府領導對落實最高檢“一號建議”作出了批示，26個省（自治區、直轄市）教育主管部門采取了積極舉措。
通過檢察機關和教育部門的共同努力，預防性侵害幼兒園兒童和中小學學生違法犯罪工作受到高度重視，已顯積極成效。浙江省省長袁家軍在該省檢察院報送的《浙江校園安全案件專題分析報告》上親自批示：“完善機制，提高未成年人保護水平。”
記者采訪時意外獲知，這份“一號建議”還曾得到國務院領導的高度關注。2018年參觀“中國改革開放四十周年成果展”時，張軍向國務院分管教育的副總理就“一號建議”做了匯報，這位領導認為性侵未成年人案件就要依法從嚴，依法重判；當這位副總理拿到最高檢的“一號建議”后，在批示中充分肯定了“一號建議”，強調最高檢的工作是從源頭上保護學校安全、維護兒童權益，支持司法部門依法嚴懲犯罪，還校園一片凈土，并且指示必須做好更要落實。
最高檢領導頭腦非常清醒。原來的制度沒有得到很好的落實，情況很復雜，一紙建議并不能代表全部，還要加大力度推進。史衛忠介紹：最高檢黨組已經部署，下一步將聯合有關國家部委，不斷加強未成年人司法保護工作，通過開展專項調研督導、推動建立教職工性侵害未成年人違法犯罪信息查詢制度、建立案件信息共享機制等有效舉措打好落實“一號建議”的“組合拳”。
“重犯率高、熟人作案是比較常見的特點。建立教職工入職查詢制度及從業禁止制度，將性侵預防‘關口’前移，能防患于未然，或從源頭上較為有效減少在校未成年人被前科教職工性侵的風險，有效預防性侵害未成年人犯罪。”暨南大學少年及家事法研究中心教授張鴻巍對最高檢近期出臺的相關舉措給予高度評價。
“一號建議”關系的是“一號大事”
孩子是祖國的花朵，未成年人的安全是每一個家庭、每一個孩子的父母高度關切的，更是留守家庭、留守孩子父母心中難以放下的。3月12日《最高人民檢察院工作報告》的最新數據顯示，性侵案件與2018年同比上升30%，不得不說是觸目驚心的。未成年人被性侵事件每每曝出，就刺痛著公眾的神經，學校師德建設，學生安全問題，尤其是未成年女生的人身安全問題，已經成為社會普遍關心關注的問題。
最高人民檢察院在辦理相關案件時，發現了這一具有普遍性問題，經過黨組研究，決定發揮檢察機關在社會治理中的作用，向教育部發出“一號建議”，這既是檢察機關的職責所系，又是檢察機關的社會責任擔當！是檢察機關積極參與社會治理，推動社會治理能力現代化、法治化的重要方面！
一直以來，有人認為，檢察建議不過就是個建議，能有什么樣的作用，人家不重視又能怎樣呢？據說也確實存在檢察建議被相關部門擱置、泥牛入海的情況。
檢察建議落實難，特別是有關社會治理的建議落實難，關鍵在于都是難啃的硬骨頭，有些問題不是沒發現，而是難解決，一些檢察機關存在畏難情緒，缺乏攻堅克難的勇氣和擔當，重視不夠、辦法不多、韌勁不足、借力不善；一些人甚至認為檢察建議不是硬任務，可做可不做，做不做無所謂，成不成不在我。
檢察建議落實難，難在一些被建議單位還在“沉睡”中，直到“公堂上對簿”才能被震醒。有的源于工作上長期的惰性，害怕解決落實起來有困難，強調客觀理由，能推則推，能拖就拖；有的甚至認為檢察機關是多管閑事;有的出于理解認識上的偏差，認為檢察機關的建議不是硬性要求，聽不聽由我。
而“一號建議”的實踐證明，事在人為，路在腳下。“一號建議”就是社會治理在檢察環節的標本兼治，是檢察機關學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想重在實踐、貴在落實的生動體現。
此次檢察系統與教育部門的“聯合發力”，讓我們欣喜地看到，25個省級領導在“一號建議”上批示，在雙贏多贏共贏理念指導下，“一號建議”在教育系統沒有遭遇“腸梗阻”，教育部為此連續下發兩個通知，從中央到省里、市里、縣里直到村鎮，“任督二脈”基本打通，這也許是如此短的時間內卻取得超乎想象的成效之原因所在。
未成年人司法制度是衡量一個國家司法文明程度的重要標志。此次內設機構改革，高檢正式設置了未成年人檢察廳（第九檢察廳），體現了黨中央對未成年人司法保護的高度重視，更是實現了國家層面未成年人司法專門機構的里程碑式突破。
未成年人健康成長事關億萬家庭的幸福，事關國家長治久安，關愛未成年需要全社會共同努力。“一號建議”關系的是“一號大事”，關系到祖國的未來、民族的希望；于社會，是擔當，是守護；于檢察，是標桿、是示范。“一號建議”僅僅是開始，未檢工作仍然在路上。
探尋最高檢“一號檢察建議”落實之路
日記1
2月26日，西北某市。飛機從北京南苑機場晚點1個小時起飛，到達時已是下午4點，舷窗外飄著雪花。我從沒想到因為采訪一號建議，會來到這個在地圖上呈“長條狀”與寧夏、陜西都有交集的城市。
為了采訪更真實，我們直接來到了某學校附近，此時已錯過放學高峰期，但正值外出的學生們陸陸續續返回學校上晚自習的時間。
我碰到一個小女孩，得知對方是初中生。她說，這個城市只有高中生住校。
又遇到一個臉上長滿痘痘的小姑娘，對方回答學校有單獨女生公寓。我問：“你知道什么是性侵嗎？”對方一臉茫然。我再問：“家住本市？”對方回答：“特別遠，一個偏僻的村里，我是來復讀的。”
再遇一個靚麗的小女孩，特別大方。我問：“你住校？”小女孩回答：“不住，家在市里。”我接著問：“你知道什么是性侵嗎？”小女孩回答：“知道啊，手機里都有好多報道呢，媽媽也說，就是這兒到這兒是不能讓別人碰的。”說話時，小姑娘特別認真地比劃了一個動作。
“父母做什么的呢？”
“公務員。我們老師也經常教我們的。”
“你老師？”
“對啊，我們老師可博學了，講各種故事。”
“能認識一下你老師嗎？”
“不知道，對不起，我去上晚自習了。”
小女孩又回頭反問：“你是暗訪的？”
“怎么會？我就是想了解一下女孩子是如何看待性侵的？你將來要學什么？”
“還沒想好，我才高一呢。”
目送她歡快的背影，我的心里莫名動了一下。
此行，種種原因，沒有機會見到教育部門或者學校的領導。臨走時，天空中飄落的不再是雪花，停在路邊的汽車上已經鋪上一層白皚皚的薄雪。看到樹枝上的“雪掛”，心里頗有些遺憾。但通過與幾個小女孩閑聊，至少家庭教育對孩子成長非常重要這一點感受，還是非常深刻的。
日記二
3月4日，西南重慶市，中午12點到達。剛下飛機，就感覺到這個城市“火”一般的熱情。在前往大渡口區幼兒園的路上，重慶市檢漂亮的未檢處長陳萍給我留下深刻印象。一路上聽她講重慶“莎姐”的故事，完全被吸引。
“莎”，又名莎草，長在潮濕處或沼澤地，其根香附子，是一味解表益氣、固本培元的中藥。《本草綱目》：利三焦，解六郁。與青少年維權崗“以法為藥去病灶”的初衷相契合，這是“莎姐”的含義。“莎姐”曾是大渡口區檢察院一名普通女檢察官王莎的名字，因“莎姐”這個名稱親切隨和，容易被未成年人接受和記住，后來“莎姐”成為大渡口所有辦理未成年人案件的檢察官的代稱。
陳萍告訴我，目前，“莎姐”已經不是一個人，是416名檢察官和1000多名志愿者的代稱，她是一份情懷，一項機制，一種精神。為落實高檢檢察建議，2018年年底，重慶專門建立教師“莎姐”法治教育基地，190名各中小學老師走進基地接受法治教育，志愿加入“莎姐”團隊。至此，“莎姐”志愿者已達到1058名。
我們一路聊著，來到大渡口幼兒園。第一次在這里看到老城區的模樣，這個“蝸居”于山坡上被居民樓包圍的幼兒園，創建于1985年，是重慶直轄后首批示范性幼兒園。
讓我意外的是，2018年10月，最高檢向教育部發出一號檢察建議，隨之教育部出臺《關于進一步加強中小學(幼兒園)預防性侵害學生工作的通知》《新時代中小學教師職業行為十項準則》后，大渡口幼兒園已經全面啟動此項工作。
幼兒園園長對我講了她們工作的“三強三重”，其中“強組織”是專門成立防性侵工作專項小組；“強機制”是利用大渡口區檢察院“莎姐云平臺”，邀請“莎姐”團隊成員來園作講座，講解分析鮮活的案例和故事，強化老師們愛幼的責任感和護幼的防范意識；“重實效”是每周五下午定為全園安全教育日。
這是我職業生涯里第一次到幼兒園采訪，已經有著31年幼教經歷的園長被孩子們親切地稱呼為“園長媽媽”，她早就加入了重慶檢察院“莎姐”志愿者。問她在這個崗位上何以堅守30多年？她說太愛孩子了。回到北京，用百度搜索，才知道她的名字叫賴天利，曾是北京2008年奧運火炬手。
看到孩子們天真的笑臉，想必每個人都對性侵女童案件義憤填膺吧。這次采訪，我了解到，在最高檢和重慶市檢檢察建議發出后，為進一步防范教職員工性侵學生事件，渝中區院結合某幼兒園保安猥褻兒童案件，已經開設三類課堂，即針對保安公司的法治課堂，針對幼兒的自我保護課堂，針對家長的安全防護課堂，抓好警示教育。
日記三
3月4日下午5點，前往大渡口茄子溪中學。學校位于大渡口區重點打造的濱江板塊地區，始建于1957年，是一所普通高中，在這里我見到了干練的女校長李燕。
為了節省時間，我們免去了進會議室聽情況的步驟，直接在校園里看，邊走邊問。在宣傳長廊的展板部分，我第一次知曉教育部《新時代中小學教師職業行為十項準則》第七條“堅持言行雅正，為人師表，自重自愛，不得與學生發生任何不正當關系，嚴禁任何形式的猥褻、性騷擾行為”的內容，也看到了憲法宣傳日、青少年如何防性侵等多個與法律有關的展板。
李燕對我說，大渡口區李榮辰檢察長在學校特別受孩子們喜歡，因為他是學校的“法治副校長”，每次講法治課，孩子們都覺得“腦洞大開”，會圍著他要簽名。
我問：“你們對‘一號建議’很熟悉？”對方回答得特別干脆“是的”。
因為教委要求所有學校保安重新“過濾一遍”，茄子溪中學保安也按照要求遞交了很多材料。我提出能否去保安室看一看，本以為會被拒絕，未成想李燕校長親自帶我去，在這里了解到，一號建議后，各個學校都很重視，有的學校還增設了攝像頭，而且在這次清理過程中，本來查錄用保安有否性侵記錄，卻查出9名保安不符合其他條件，因而被教育部門清退。
閑聊中，李燕對我說，因為不是重點，也許茄子溪中學并不完美，但學校幫助孩子們培養繪畫、拳擊特長，希望他們未來能有所建樹。那份有追求、不放棄的勁頭兒，讓我特別感動。
此行，從未檢處長到幼兒園園長再到中學校長，清一色的“女子軍團”帶給我很多不一樣的體驗，很多“莎姐”們為未成年權益保護在默默奉獻著。聽說為避免二次傷害，她們已經聯手醫院，單獨設立包括詢問區、檢查治療區、心理疏導區于一體的一站式取證救助中心，讓我有了新的期待。
日記四
3月5日，到達武漢時，天空中飄著霏霏細雨。據說，武漢已經一個多月沒見到太陽了。在湖北省人民檢察院未檢處同志的陪同下，我們輾轉到達A市檢察院。
因為是座談會形式，氣氛顯得有些嚴肅，而且又涉及某個案件的后續，感覺會議室的空氣都凝重了許多。桌子的對面坐著A市主管未檢工作的副檢察長，未檢部負責人，B縣檢察院的副檢察長、教育局副局長以及某鎮中心學校校長。細細觀察，檢察官顯得更放松，教育局的領導略顯緊張，某校長基本是低著頭、局促不安的。
據了解，2017年11月，B縣小學教師C某喝酒后回到學生宿舍樓值班，經過二樓17名女生寢室時看見學生D被子沒有蓋好，幫蓋被子時產生淫穢想法并行動。B縣公安局于2018年3月21日接到群眾電話舉報，立案后將C某刑拘，B縣人民檢察院于2018年5月以C某涉嫌猥褻兒童罪向人民法院提起公訴，7月2日法院一審判決C某有期徒刑3年。B縣人民檢察院認為一審判決未認定“在公共場所當眾”這一法定量刑情節導致量刑明顯不當，屬適用法律錯誤，于2018年7月5日提出抗訴，A市人民檢察院于2018年8月16日支持抗訴。此案在法院審理期間一直有不同觀點，后來適逢最高人民檢察院第11批指導案例下發，12月17日，A市中級人民法院認為抗訴理由成立，以猥褻兒童罪改判被告人C某有期徒刑5年。
B縣教育局領導對我說，其實，他們一直十分重視師德師風工作，此案發生后教育部門更是加大了相關工作力度。他們認為，C某所在學校主要負責人法律意識淡薄，試圖掩蓋事件，負有不可推卸的領導責任，免除其校長職務，責令中心學校校長(在座)向縣教育局提交書面檢查，并對其誡勉談話，本來學校中考成績排名第一，因為此案影響綜合考評排名倒數第二。
認真聽校長介紹情況，學校的地理位置在B縣的東北部，地處秦淮一線北側與河南省交會處，鎮中心學校轄區直屬六所中小學校和幼兒園，學生中有部分留守兒童。為落實一號建議后教育部下發的兩個通知以及從這個案件中吸取教訓，他們在校園安全措施方面徹底整改。加強學校宿舍安全管理，嚴格男女生隔離住宿制度；嚴禁師生混住；對男、女生共用宿舍樓的學校，一律用鐵柵欄把男女生住宿區域進行隔離；女生寢室聘請專職女宿舍管理員，宿舍管理員的房間由樓梯間改在宿舍第一個房間，以便夜間及時發現學生異動。晚上放學后，教師將學生帶至公寓樓下，清點人數，和值班教師做好交接，教師不再到寢室查寢；學校與教師鄭重簽下《師德師風承諾書》和行為底線二十條，牢固樹立不可觸犯法律“高壓線”的警戒意識等。
我并沒有與這個校長做過多交流，但從一進門到離開A市檢察院，我都能感受到他內心的壓力和真誠，也能感受到檢察機關與教育部門釋放的善意，如果他們沒有足夠的勇氣來介紹這個案件，我又何以了解一號建議落實的真況呢？
日記五
3月6日，在奔往機場回北京的路上，聽湖北省人民檢察院未檢處長夏紅介紹，湖北省在落實一號建議時，認識到需要推動更多的有未成年人保護職責的部門積極行動起來，將一號建議繼續延伸，牽頭起草了湖北省人民檢察院、省教育廳、省公安廳、省衛生健康委員會、省民政廳、省司法廳關于建立侵害未成年人權益案件強制報告的工作辦法，正在送相關部門會簽，我感覺特別振奮。
今日驚蟄，春雷一鳴，萬象更新。我查了查，有關描述驚蟄節氣的詩詞很多。我自己比較喜歡驚雷一聲，將萬物從睡夢中喚醒，卻讓遠山更遠、凈水空靈的那份意境……
